سلسله مراتب قانونی؛ حلقه مفقوده نظمِ مالی کشور

نظمِ نردبانی جیب دولت
سلسله مراتب قانونی به معنای تبعیت قاعده مادون از قاعده مافوق می‌باشد. سلسله مراتب، موجد نظمی نردبانی است و شامل موارد ذیل می‌شود:

۱. قوانین موضوعه، مقررات دولتی، بودجه‌های سنواتی، برنامه‌های (دراز مدت، پنج ساله و سالانه) و هیچ هنجار حقوقی دیگری فرا‌تر از قانون اساسی نمی‌تواند مشروعیت حقوقی داشته باشد. بر این اساس قانون اساسی در راس هرم هرگونه هنجار حقوقی است. چنین اصلی از ارکان حاکمیت قانون به شمار می‌رود.

۲. با اینکه منابع حقوقی مادون باید از منابع مافوق اطاعت نمایند اما منابع هم عرض، تابع قواعد عمومی‌اند و اولویتی بر هم ندارند. بر این اساس در صورت تعارض برنامه‌ها، قوانین مصوب مجلس و مقررات دولتی باهم، در صورتی که دلیل موجه قانونی نداشته باشیم نمی‌توان هیچ کدام را بر دیگری ارجح دانست و در نتیجه قاعده موخر، ملاک خواهد بود.

۳. یکی از مهم‌ترین منابع حقوقی برای کشف نظم هنجاری مالیه عمومی، قانون برنامه و بودجه کشور مصوب ۱۳۵۱ است. بر این اساس برنامه‌های درازمدت، پنج ساله و سالانه در یک رابطه طولی قرار داشته و قوانین بودجه سنواتی نیز از برنامه‌ها تبعیت می‌کنند.

۴. تبعیت مقررات دولتی که شامل آیین نامه‌های اجرایی، تصویب نامه‌ها، تصمیم نامه‌ها، بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌ها می‌شود از قوانین موضوعه، بیانگر بخش دیگری از روابط سلسله مراتبی در حقوق مالیه عمومی کشور است.

برنامه‌های بلند مدت
برنامه درازمدت، برنامه‌ای است که ضمن آن توسعه اقتصادی و اجتماعی برای یک دوره ده ساله یا بیشتر به عنوان راهنمای ‌برنامه‌ریزی‌های پنج ساله پیش‌بینی می‌شود. چشم انداز جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴ هجری شمسی که هم اکنون مبنای سیاست‌های کلی چهار برنامه است از نمونه‌های برنامه‌های بلند مدت به شمار می‌رود. این سند در سال ۱۳۸۲ ابلاغ گردیده و بیانگر چشم اندازی برای توسعه ایران در زمینه‌های مختلف فرهنگی، علمی، اقتصادی، سیاسی و اجتماعی می‌باشد. در قسمت پایانی چشم انداز اعلام شده که در تهیه، تدوین و تصویب برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالیانه، این نکته مورد توجه قرار گیرد که شاخص‌های کمی کلان آن‌ها از قبیل نرخ سرمایه‌گذاری، درآمد سرانه، تولید ناخالص ملی، نرخ اشتغال و تورم، کاهش فاصله درآمد میان دهک‌های بالا و پایین جامعه، رشد فرهنگ و آموزش و پژوهش و توانایی‌های دفاعی و امنیتی، باید متناسب با سیاست‌های توسعه و اهداف و الزامات چشم‌انداز، تنظیم و تعیین گردد و این سیاست‌ها به صورت کامل مراعات شود.

از سوی دیگر مطابق بند (۱) اصل یکصد و دهم قانون اساسی، تعیین سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران، پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام در صلاحیت مقام معظم رهبری است. سیاست‌های کلی نظام اداری (مصوب ۱۳۸۹) و سیاست‌های کلی سلامت (مصوب ۱۳۹۳) مثال‌هایی است که می‌توان از آن‌ها نام برد که تمرکز بر موضوعی خاص دارند. از سوی دیگر سیاست‌های کلی برنامه‌های توسعه پیش از برنامه پنج ساله صادر می‌گردد که مبنای تدوین و تصویب قوانین برنامه پنجساله هستند. در این خصوص می‌توان از سیاست‌های کلی برنامه چهارم توسعه (مصوب ۱۳۸۲) و سیاست‌های کلی برنامه پنجم توسعه (مصوب ۱۳۸۷) نام برد که تمرکز بر برنامه‌های پنجساله توسعه دارند.

رابطه «سیاست»‌ها و قواعدهای هنجاری مشخص حقوقی که در قالب قوانین برنامه میان مدت یا قوانین موضوعه وجود دارد، موضوع تحقیق دیگری است و از اهمیت بسزایی برخوردار است. این موضوع صرفا تئوریک نیست و می‌تواند آثار مهمی در نظام حقوق مالیه عمومی داشته باشد که حتی نظام حقوق اساسی و اداری را نیز تحت تاثیر قرار دهد.

برنامه‌های پنج ساله
منظور از این برنامه‌ها، سند جامعی است که برای مدت پنج سال تنظیم و به تصویب مجلس می‌رسد و ضمن آن، اهداف و سیاست‌های توسعه اقتصادی و اجتماعی طی‌‌ همان مدت مشخص می‌شود. در این برنامه، کلیه منابع مالی دولت و همچنین منابعی که از طرف شرکت های‌ دولتی و بخش خصوصی صرف عملیات عمرانی می‌گردد از یک طرف و اعتبارات جاری و عمرانی دولت و هزینه‌های عمرانی شرکت‌های دولتی و بخش خصوصی و از طرف دیگر جهت وصول به هدف‌های مذکور پیش‌بینی می‌گردد. قوانین برنامه پنج ساله باید مغایر با قانون اساسی، سند چشم انداز، سیاست‌های کلی موضوعی و سیاست‌های کلی توسعه نباشند.

به نظر می‌رسد قوانین موجود موید این برداشت است که قوانین برنامه توسعه شأنی بیشتر از قوانین معمولی مجلس (چه در قالب بودجه سنواتی و چه به صورت قوانین موضوعه) داشته باشند، لذا در تصویب و تغییر آن‌ها سخت گیری بیتشری شده است. جزء ۵ بند (د) ماده ۱۲۱ و ماده ۱۸۵ قانون آیین نامه داخلی مجلس ملاک رای گیری در خصوص اصلاح قانون برنامه توسعه را دو سوم نمایندگان حاضر می‌داند. حتی اگر تصویب قانونی که متضمن اصلاح قانون برنامه پنجم باشد ضمن لایحه بودجه و سایر طرح‌ها و لوایح مطرح گردد باید با این نصای تصویب شود و ملاک نصف بعلاوه یک معتبر نخواهد بود.

برنامه‌های فراموش شده
به موجب بند (۴) ماده (۱) قانون برنامه و بودجه کشور منظور از برنامه سالانه، برنامه عملیات اجرائی دولت است که سالانه تنظیم و همراه بودجه کل کشور تقدیم مجلس شورای ملی می‌گردد و ضمن آن در قالب هدف‌ها و سیاست‌های مندرج در برنامه پنج ساله، هدف‌های مشخص و عملیات اجرایی سالانه تهیه می‌شود. با این وجود برنامه‌های سالانه به صورت جداگانه‌ای تهیه و به مجلس ارسال نشدند و با عنایت به متون بودجه‌های سنواتی یکی از فروض می‌تواند این باشد که برنامه‌های سالانه و بودجه‌های سنواتی تحت‌‌ همان عنوان بودجه سنواتی تقدیم مجلس می‌شود. در واقع بودجه‌های سنواتی حکم و اعتبار را توامان انشا می‌نمایند. گروهی با استناد به بسته‌های اجرایی (موضوع ماده ۲۱۷ برنامه پنجم توسعه) مدعی آنند که این بسته‌ها جایگزین برنامه‌های سالانه شده که محل تردید است. چرا که بسته‌های اجرایی تنها یک بار و آنهم شش ماه پس از تصویب قانون برنامه پنجم، توسط هیئت وزیران تصویب و به اطلاع مجلس می‌رسند و این با فرمول برنامه‌های سالانه مقرر در بند (۴) ماده (۱) قانون برنامه و بودجه متفاوت است. همچنین برنامه‌ها جزء قوانین موضوعه به شمار می‌آیند اما بسته‌های اجرایی از مقررات دولتی هستند و دارای ارزش حقوقی یکسانی نیستند. تبصره ماده (۲۱۷) قانون پنجم توسعه بسته اجرائی را مجموعه‌ای از چندین پروژه‌ به هم پیوسته و یا خوشه‌ای از پروژه‌های متجانس و به هم مرتبط اولویت‌دار می‌داند که به منظور حل یک مشکل اقتصادی، اجتماعی و یا فرهنگی در چهارچوب اهداف برنامه به اجرا درمی‌آید. این بسته‌ها، مبنای تنظیم و تصویب بودجه سنواتی دستگاه قرار می‌گیرد.

بودجه سنواتی و آیین نامه‌های اجرایی آن
قوانین بودجه نیز برای اجرای برنامه سالانه منابع مالی لازم و اعتبارات جاری و عمرانی دستگاه‌های اجرایی را تعیین می‌کنند. هر ساله چنین قانونی در اواخر سال توسط دولت تهیه و به تصویب مجلس رسانده می‌شود. معمولا برخی از تبصره‌های بودجه، ضمن پیش بینی اعتبارات، تدوین آیین نامه اجرایی را الزامی می‌نمایند که به دلیل ماهیت اجرایی و تخصصی آنهاست. همچنین مصوباتی مانند ضوابط اجرایی بودجه، متعاقب بودجه به تصویب هیئت وزیران می‌رسد. آیین نامه‌های اجرایی بودجه و ضوابط اجرایی بودجه، به دلیل مرجع وضع آن‌ها، هم عرض می‌باشند.

اصلاحات و ضرورت استقرار انضباط مالی
چنانچه در ابتدای مقاله آمد، قواعد حقوقی باید مغایر با قواعدی که به لحاظ حقوقی ارزش بالاتری دارند نباشند. چنین منطقی قدرت ارزیابی ویژه‌ای به حقوق دانان خواهد داد تا تصمیم و عملکرد دستگاه‌های اجرایی، مصوبات نهادهای دولتی و هیئت وزیران، مصوبات شوراهای عالی و قوانین مصوب مجلس را از لحاظ رعایت سلسله مراتب کنترل نمایند و قطعا با رعایت این موضوع، شاهد انضباط مالی در کشور خواهیم بود. این نکته مهم می‌نماید که هر اصلاحی منوط به استقرار نظم در سیستم مالی است. اگر چه قبل از مشروطه طعم خوش نظم مالی با اقدامات‌گاه و بیگاه اصلاح طلبان حکومتی چون سپهسالار و امیر اکبیر تجربه شده بود، اما این اصلاحات بر اساس قاعده و قانونمندی خاصی پیش نمی‌رفت و صرفا بر اساس تمایلات و روش‌های شخصی بود و هیچ نشانی از سلسه مراتب قانونی و تبعیت قوانین مادون از مافوق وجود نداشت، شاید از همین رو قائم به شخص گردید و استمرار پیدا نکرد. بعد از مشروطه سلسله مراتب قانونی به صورت جدی مطرح و مقرر شد قواعد مادون از اصول و قوانین مافوق تبعیت نمایند که این سلسله مراتب، خالق نظم مشخص و وحدت حقوقی گردید. به نظر می‌رسد رعایت سلسله مراتب در قوانین و مقررات مالی یکی از کارامد‌ترین روش‌های قانونمداری و کارامدی به شمار می‌آید و در صورتی که خواستار اصلاح امور و انضبالی مالی در کشور باشیم لاجرم باید در تقنین و سیاست گذاری‌ها، تبعیت قوانین مادون از مافوق را مد نظر قرار دهیم.