دیپلماسی اتلاف وقت در سیاست خارجی آمریکا

استفان والت، استاد روابط بین‌الملل دانشگاه هاروارد نوشت: جلسه‌ای با نام «نشست دموکراسی» که در فارسی به‌عنوان «نشست سران برای دموکراسی» هم خوانده شده است، اولین بار در دسامبر ۲۰۲۱، آذر ۱۴۰۰، به مدت دو روز، توسط آمریکا، به میزبانی این کشور و البته به صورت مجازی برگزار شد و موضوعات آن، «مقابله با اقتدارگرایی، پرداختن به فساد و مبارزه با آن و پیشبرد احترام به حقوق بشر» اعلام شد. آمریکا ۱۱۱ کشور را به این نشست دعوت کرد که البته تعدادی از آنها، دعوت را نپذیرفتند و حاضر نشدند. سران و نمایندگان هر کدام از کشور‌های مدعو می‌توانستند به صورت مجازی سخنرانی‌ای داشته باشند، چینشی که در آن، نخست‌وزیر بریتانیا یک سخنرانی سه‌دقیقه‌ای داشت.

دومین نشست دموکراسی هم اواخر همین ماه مارس، یعنی چند روز پیش، به مدت سه روز، باز به هدایت آمریکا و البته این بار با میزبانی مشترک چند کشور دیگر یعنی کاستاریکا، هلند، کره جنوبی و زامبیا و باز هم به صورت مجازی، برگزار شد. نشست دوم در حالی برگزار شد که پس از نشست اول، انتقاداتی جدی حتی از داخل آمریکا نسبت به کارکرد و مفهوم این نشست مطرح شد که فهرست مدعوینی که لزوما دموکراسی‌های قابل‌قبول یا موفق نبودند، نبود برنامه‌ها و اهداف مشخص و ملموس و فقدان دستاورد قابل‌اشاره از جمله آن‌ها بود.

منتقدان می‌گفتند مدعوین براساس وضعیت رابطه سیاسی‌شان با ایالات متحده و نه جایگاه و وضعیت دموکراسی در کشورشان دعوت شده‌اند و قالب نشست نیز اساسا به شکلی نیست که بتوان از آن انتظار داشت در پیشبرد و گسترش دموکراسی اثری داشته باشد. فیلیپین، برزیل، پاکستان، اندونزی، نیجریه، آنگولا، هند، سنگال و جمهوری دموکراتیک کنگو از جمله کشور‌هایی بودند که دعوت‌شان به نشستی با این عنوان سوال‌برانگیز و غریب به نظر آمد و انتقاداتی جدی به همراه داشت. ذکر این نکته خالی از لطف نیست که حالا پیش از اینکه نشست دوم برگزار شود، استفن والت، تحلیلگر برجسته روابط بین‌الملل و استاد دانشگاه هاروارد در نوشته‌ای در فارن پالیسی، مروری بر نتایجِ نداشته نشست اول و انتقادات نسبت به آن کرد و سپس با اشاره چشم‌انداز مبهم فایده برای نشست دوم، برگزاری این نشست را بهانه‌ای یافت تا انتقاداتی کلی به کارنامه دیپلماسی دولت بایدن در این مدت مطرح کند و به تبیین این ایده بپردازد که از نگاه او، کارنامه نیمه اول دوره چهارساله فعلی دولت بایدن، نشان‌دهنده نیاز به تبیین دوباره اولویت‌ها و تخصیص منابع و زمان و انرژی در حوزه سیاست خارجی این دولت است.

این حقیقتی است که همه می‌دانند: نهاد‌های دیپلماتیک آمریکا، به‌خصوص وزارت خارجه، کمبود منابع دارند. این حقیقت به‌خصوص وقتی مشهود است که بودجه وزارت خارجه یا آژانس توسعه بین‌المللی را با پولی که به وزارت دفاع یا سرویس‌های اطلاعاتی اختصاص داده می‌شود، مقایسه کنید. وقتی بلندپروازی‌های رفیع جهانی آمریکا را هم حساب کنید آشکارتر هم می‌شود. پرواضح هم هست که وقت رئیس‌جمهور و وقت مقامات ارشد کابینه مانند آنتونی بلینکن وزیر خارجه، از محدودترین منابع است.

اگر چنین است، پس چرا دولت بایدن اصلا به یک نشست دوم برای دموکراسی وقتی اختصاص داد؟ موضوع فقط وقتی نیست که رئیس‌جمهور جو بایدن، بلینکن و دیگر مقامات ارشد صرف این مجلس پرحرفی کرده‌اند. جمع‌وجورکردن چنین چیزی صد‌ها ساعت وقت کارکنان را هم سوزاند که می‌شد برای رسیدگی به مشکلات دیگر صرفش کرد.

این مسئله را پیش می‌کشم، چون دولت بایدن با این قول کارش را شروع کرد که دیپلماسی را در مرکز سیاست خارجی ایالات متحده قرار دهد، با این حال بابت دو سال و اندی اول کارش، دستاورد‌های دیپلماتیک اندکی برای نمایش دارد. روی مثبت ماجرا اینکه متحدان ایالات متحده با بایدن و بلینکن بسیار راحت‌ترند تا آنچه با دونالد ترامپ، رئیس‌جمهور سابق و مایک پمپئو وزیر خارجه سابق بودند و مایل بوده‌اند که بخشی از خبط‌های اوایل کار دولت را هم ببخشند، مثل دهن‌کجی غیرضروری به فرانسوی‌ها در ماجرا توافق زیردریایی‌های «ای‌یو‌کی‌یو‌اس» در سال ۲۰۲۱؛ اما غیر از بهتر شدن تصویر، کارنامه دیپلماتیک این دولت چشمگیر نیست.

بخشی از مشکل، چارچوب‌دهی «دموکراسی در مقابل خودکامگی» است که بایدن و تیمش با اشتیاق در پیش گرفته‌اند. من به اندازه هر کس دیگر و بیشتر از بعضی‌ها از دموکراسی خوشم می‌آید، اما این دوگانه بیشتر از مشکلاتی که برای دیپلماسی ایالات متحده حل می‌کند، مشکل ایجاد می‌کند. کمکی به ایالات متحده نمی‌کند که مؤثرتر با دولت‌های خودکامه‌ای کار کند که تعدادشان بیشتر از دموکراسی‌های دنیاست و کمک‌شان ممکن است درحالی‌که رقابت‌های بزرگ قدرت تشدید می‌شود، ارزشمند باشد. ایالات متحده را در معرض اتهام دورویی قرار می‌دهد و به نظر نمی‌رسد که چندان به متحدان دموکراتیک واشنگتن هم انگیزه بدهد. مثال: رهبران اروپایی مدام به پکن سفر می‌کنند تا از منافع اقتصادی‌شان با چین (خودکامه) حفاظت کنند، رفتاری که صریحا در تضاد با قالب دموکراسی در مقابل خودکامگی است. مشابهاً، رئیس‌جمهور هند که (بیشتر) دموکراتیک است، یعنی نارندا مودی، همین تازگی با یکی از مشاوران ارشد امنیت ملی رئیس‌جمهور روسیه، ولادیمیر پوتین، جلسه گفتگو برگزار کرده است.

در همین حال، دیگر آیتم‌های دستور کار دولت همچنان برآورده نشده مانده‌اند. بایدن کارش را با این حرف شروع کرد که به توافق هسته‌ای با ایران برمی‌گردد، توافقی که سلفش با حماقت از آن خارج شده بود؛ اما دودلی کرد و تأخیر، موضع ایران سخت‌تر شد و حالا واضح است که توافق هسته‌ای در راه نیست. نتیجه؟ ایران بیشتر از همیشه به ظرفیت‌های تسلیحاتی هسته‌ای نزدیک است و خطر جنگی در خاورمیانه را بالا می‌برد که نه دولت ایالات متحده و نه دنیا الان جایی برایش ندارد.

آنچه اوضاع را بدتر می‌کند این است که بایدن و بلینکن مکررا توسط متحدان مختلف در خاورمیانه تحقیر شده‌اند. دولت مصر مرتب دغدغه‌های حقوق بشری ایالات متحده را نادیده می‌گیرد، درحالی‌که همچنان کمک‌های اقتصادی ایالات متحده را در جیب می‌گذارد. بایدن از وعده انتخاباتی‌اش برای اینکه محمد بن‌سلمان، ولیعهد سعودی را بابت قتل روزنامه‌نگار مخالف، جمال خاشقجی مطرود کند، برگشت، اما مشت‌به‌مشت دوستانه‌اش [با بن‌سلمان]که «در سراسر دنیا دیده شد» سعودی‌ها را قانع نکرد که به کاهش قیمت حامل‌های انرژی کمک کنند یا قانع‌شان نکرد که بعد از حمله مسکو به اوکراین، هیچ فشاری به مسکو بیاورند. نکته شوم‌تر اینکه سعودی‌ها همچنان به نزدیک‌ترشدن به شی‌جین‌پینگ، رئیس‌جمهور چین ادامه می‌دهند. همین چند روز پیش، آرامکوی عربستان دو توافق سرمایه‌گذاری نفتی جدید با چین امضا کرد، (شامل ساخت یک پالایشگاه) و این چین بود، نه ایالات متحده که به سرگرفتن تنش‌زدایی اخیر بین عربستان سعودی و ایران کمک کرد. من نه چینی‌ها و نه سعودی‌ها را بابت اقدام در جهت منافع‌شان ملامت نمی‌کنم، اما سخت بشود هیچ‌کدام از این‌ها را پیروزی‌ای برای دیپلماسی ایالات متحده دید.

بایدن و بلینکن مستقیما مسئول بحران فعلی در روابط ایالات متحده با اسرائیل نیستند. پیشنهادات «اصلاحات قضایی» بنیامین نتانیاهو، نخست‌وزیر اسرائیل شایسته بیشتر ملامت بابت این ماجراست. اما نگرش مسامحه‌آمیزشان نسبت به اسرائیل احتمالا باعث شده است نتانیاهو فکر کند می‌تواند بدون عواقب از این ماجرا بگذرد. بایدن و بلینکن از همان اول اسرائیل را غرق در ابراز محبت کردند: تصمیم ترامپ برای انتقال سفارت ایالات‌متحده به اورشلیم را برنگرداندند، در برآورده‌کردن وعده‌های مکرر برای بازکردن دوباره کنسولگری برای فلسطینی‌ها ناکام بودند و تنها ابراز «نگرانی‌های» ملایم معمول را بابت تلاش‌های مداوم اسرائیل در استعمار کرانه باختری داشتند. به جای فاصله ایجادکردن بین ایالات متحده از رفتار اسرائیل که مدام نگران‌کننده‌تر می‌شود، بایدن و بلینکن به تکرار کلیشه‌های معمول درباره تعهد «آهنین» ایالات‌متحده و ابراز باور مداوم‌شان به یک موجود افسانه‌ای ادامه دادند، یعنی راه‌حل دودولتی. تعجبی نیست که نتانیاهو فکر کرد می‌تواند با حمله جنجالی‌اش به دموکراسی اسرائیل ادامه دهد، بدون اینکه حمایت ایالات متحده را به خطر بیاندازد. وقتی هم که بایدن بالاخره چند روز پیش، صدایش را به کمی انتقاد ملایم بلند کرد، نتانیاهو به‌سرعت جواب داد و گفت اسرائیل تصمیمات خودش را می‌گیرد. این همان نفوذ دیپلماتیکی است که حمایت بی‌قید‌وشرط گیرتان می‌آورد.

در همین حال، به نظر می‌رسد ایالات متحده در حال واگذارکردن نقشش به‌عنوان صلح‌آور جهانی است. کشوری که زمانی کنترل تسلیحات را اولویتی بالا اعلام کرده بود و واسطه معاهده صلح مصر و اسرائیل، توافق جمعه خوب و پایانی برای جنگ‌های بالکان بود، حالا خیلی کمتر به پایان‌دادن به اختلافات علاقه دارد تا به اینکه به طرف ارجحش کمک کند که ببرد، حتی وقتی نتایجی نهایی، مرگ و نابودی بیشتر ادامه خطر تشدید تنش‌هاست. چنان که تریتا پارسی از اندیشکده کوئینسی اخیرا نوشت: «به نظر می‌رسد آمریکا از فضیلت صلح‌آوری صادقانه دست کشیده است... امروز، رهبران ما واسطه‌گری می‌کنند تا به طرف «ما» در یک اختلاف کمک کنند موضعش را پیش ببرد، به جای اینکه صلحی ماندگار برپا کنند.»

دیپلماسی ایالات متحده در مواجهه با چین هم ناکام مانده است. شعار دولت نسبت به چین، آن‌طور که بلینکن در سال ۲۰۲۱ بیان کرد این بود که ایالات متحده «وقتی که شایسته است، رقابت خواهد کرد، وقتی که بتواند، همکاری خواهد کرد و وقتی که باید، خصم خواهد بود.»، اما اولین و سومین گزینه در مرکز صحنه قرار گرفته‌اند و تلاش‌هایی برای پیداکردن نقطه اشتراک و مدیریت یک رقابت امنیتی که شدید و شدیدتر می‌شود، اندک و با فاصله بوده‌اند. البته بخشی از تقصیر به گردن پکن است، اما کمتر نشانه‌هایی از تفکر خلاقانه درباره این مسئله دیده می‌شود که چطور می‌شود این رابطه دوجانبه کلیدی را مدیریت کرد یا بهبود بخشید.

همه‌اش هم خبر بد نیست: تلاش‌های ایالات متحده برای تقویت روابط با شرکای موجود آسیایی مانند ژاپن و استرالیا خوب پیش رفته است که البته کمک نه‌چندان اندکی در این زمینه از قاطعیت نسنجیده چین حاصل شد. اما تلاش گسترده‌تر دولت بایدن برای تضعیف چین با اعمال کنترل صادرات چیپ‌های پیشرفته و یارانه‌دادن به صنایع دیجیتال ایالات متحده هم هزینه‌های قابل‌توجهی به همین شرکا تحمیل کرده است، درحالی‌که دغدغه‌های آسیایی‌ها درباره درگیری‌ای در آینده در منطقه‌شان را افزایش داده است. تیم بایدن این کار را هم نتوانسته بکند که پاتکی مؤثر به نفوذ روبه‌رشد اقتصادی چین در منطقه هند و اقیانوسیه تنظیم کند. بایدن مقصر تصمیم نسنجیده ترامپ برای خروج از پیمان تجاری اقیانوس آرام در سال ۲۰۱۷ نیست، اما گزینه جایگزین دولت، یعنی چارچوب اقتصادی هند و اقیانوسیه که سرانجام سال گذشته اعلام شد، به شکلی گسترده و به‌درستی توسط بیشتر آسیایی‌ها به‌عنوان آب‌نبات دیده شده است.

یکی از موفقیت‌های اولیه دیپلماتیک دولت، تلاش

جانت یلن، وزیر خزانه‌داری بود در مذاکره جهت توافقی چندجانبه برای یک حداقل مالیات جهانی برای شرکت‌های چندملیتی (که به این ترتیب از اینکه آن‌ها با اعلام سودهایشان در نقاط برون‌مرزی با مالیات اندک، از دادن مالیات اجتناب کنند، جلوگیری کرد). آفرین به یلن، اما این اقدام الان در کنگره در بستر احتضار افتاده است و ممکن است هرگز اجرایی نشود. پروژه‌های موفق‌تر داخلی دولت نیز که قابل‌توجه‌ترین‌شان قانون کاهش تورم بود، اصطکاک‌هایی جدی با متحدان ایالات‌متحده ایجاد کرده است که این اقدامات را به‌عنوان ترفیع صنایع ایالات متحده به قیمت هزینه آن‌ها می‌بینند.‌
می‌شنوم که می‌گویید: «یک دقیقه صبر کن.» پس نقش کلیدی دیپلماسی ایالات متحده در سازمان‌دهی پاسخ غرب به حمله غیرقانونی روسیه به اوکراین چه؟ تازه بماند آن رأی‌های یک‌طرفه مجمع عمومی سازمان ملل در محکومیت اقدامات مسکو. آیا این ثابت نمی‌کند که آمریکا برگشته و دیپلمات‌هایش کارشان را با مهارت تمام انجام می‌دهند؟

بله و نه. از یک طرف، بایدن و تیمش پاسخ هماهنگی در غرب را به این حمله هدایت کرده‌اند و این همیشه آسان نبوده است. اما تا تمام نشود، تمام نشده است و نتیجه نهایی این تلاش قطعی نیست. واقعیت بی‌رحم این است که یک جنگ دنباله‌دار که پایانش کنترل روسیه بر بخش یا تمامی منطقه دونباس و اوکراینی باشد که جمعیت بسیاری از دست داده و آسیب سنگینی دیده است، به‌عنوان یک دستاورد بزرگ سیاست خارجی دیده نخواهد شد. همه ما امیدواریم که چنین اتفاقی نیفتد، اما قطعا این نتیجه‌ای نیست که بتوان خارج از امکان دیدش.

حقیقت ناراحت‌کننده این است که دولت بایدن در واکنش‌نشان‌دادن به مشکلی عالی عمل کرده است که لااقل تا حدی، خودش آن را ایجاد کرده. ریشه‌های جنگ اوکراین از سوگند ریاست‌جمهوری بایدن قدیمی‌تر هستند، اما نه بایدن و نه بلینکن با آن سرعتی که باید آمدن جنگ را ندیدند. متوجه نشدند که روسیه روند‌های اوکراین را تهدیدی وجودی می‌بیند و همه کاری را هم که می‌توانستند، برای دورکردن جنگ انجام ندادند. مقامات ایالات متحده (هم سابق و هم فعلی) تلاش بسیار کرده‌اند تا انکار کنند که سیاست‌های ایالات متحده یا غربی هیچ‌گونه نقشی در ایجاد این تراژدی نداشته است، اما نگاهی فارغ از هیجانات به شواهد، از قبیل روایت اخیر جفری رابرتز، مورخ بریتانیایی در ژورنال پژوهش‌های نظامی و راهبردی، چیز دیگری نشان می‌دهد. چنانکه پیشتر هم گفته‌ام، «پوتین مسئول مستقیم جنگ است، اما غرب هم بی‌تقصیر نیست.»

احتمالا هیچ‌وقت نخواهیم دانست آیا اگر ایالات متحده و متحدان اروپایی‌اش تلاش جدی‌تر و خلاقانه‌تری برای رسیدگی به دغدغه‌های امنیتی روسیه می‌کردند و اصرار لجوجانه خود را بر اینکه اوکراین روزی به ناتو خواهد پیوست، کنار می‌گذاشتند، می‌شد از جنگ اجتناب کرد یا نه. من روسیه را بابت آغاز یک جنگ پیش‌گیرانه (که تحت قوانین بین‌المللی غیرقانونی است) تبرئه نمی‌کنم یا بابت شیوه‌ای که این جنگ را پیش گرفته است. اما وقتی کسی درباره پیامد‌های جنگ برای دنیا فکر کند و بیشتر از همه برای اوکراین، ناکامی ایالات متحده برای اینکه هر کاری که می‌شود برای دورکردنش انجام دهد، شایسته بررسی منتقدانه بیشتری است تا آنکه تا امروز دریافت کرده است.

جهت رعایت انصاف، عملکرد ناامیدکننده دیپلمات‌های ایالات‌متحده کاملا تقصیرشان نیست. از آنجا که بلندپروازی‌های جهانی ایالات متحده چنان گسترده‌اند که بسیاری مشکلات، توجه کافی هم دریافت نمی‌کنند، تا چه رسد به اینکه زمان، انرژی و تعهد آدم‌های بالا را در خدمت خود بگیرند. هرچقدر هم که اهداف واشنگتن بزرگ‌تر و گسترده‌تر باشد، وفق‌دادن بده‌بستان‌ها بین‌شان و حفظ مجموعه اولویتی واضح و مستمر، سخت‌تر می‌شود. این یکی از دلایل (بسیار) است برای اینکه چرا بعضی از ما مدام در دفاع از خودداری بیشتر در سیاست خارجی حرف می‌زنیم: سیاست خارجی ایالات متحده موفق‌تر خواهد بود اگر کار کمتری می‌کرد، اما کار‌های حیاتی را به‌خوبی انجام می‌داد.

این هم من را دوباره به نشست دموکراسی برمی‌گرداند. حتی اگر معیار‌های ناهماهنگ برای حضور نادیده گرفته شود و تصویر عجیب دور هم جمع شدن چند دموکراسی گرفتار مشکل (فرانسه، اسرائیل، برزیل، هند، ایالات متحده و...) برای ستایش فضایل دموکراسی نیز، معلوم نیست که از این تلاش چه چیزی نصیب خواهد شد. اولین نشست، روند‌های نزولی که حدودا دو دهه است در جریان بوده‌اند را برنگرداند که این باعث می‌شود انسان با خود فکر کنند که دورهم‌جمع‌شدنی برای بار دوم، چه به دست خواهد آورد. جمع‌کردن مشتی مقامات قدرتمند زمانی با عقل جور در می‌آید که چیزی بلافاصله و ملموس باشد که بتوانند با هم انجام دهند و به همین خاطر بود که نشست برتون وودز در سال ۱۹۴۴، نشست مادرید در سال ۱۹۹۱ یا نشست آب‌وهوایی پاریس در سال ۲۰۱۵، ارزش انجام داشتند. به همین شکل، چهار نشست هسته‌ای دولت اوباما برخی نتایج ملموس ایجاد کرد؛ مانند توافقات متنوع برای بهبود وضعیت مدیریت مواد هسته‌ای در سراسر جهان و کاهش ذخایر موجود مواد هسته‌ای، حتی اگر به تک‌تک اهداف اولیه دولت نرسیده باشند.

تا جایی که من می‌بینم، نشست‌های دموکراسی حتی در رسیدن به آن دستاورد‌های محدود هم ناکام خواهند ماند. آینده دموکراسی از مجالس بیشتر برای پرحرفی، سودی نمی‌برد، بلکه بسته به این خواهد بود که آیا دمکراسی‌های جهان می‌توانند نتایج بهتری برای شهروندان‌شان داخل و خارج از کشور ارائه کنند یا نه. موفقیت، تلاش بسیار خواهد خواست و حتی ثروتمندترین دموکراسی‌ها هم وقت یا منابع بی‌نهایت ندارند. به همین خاطر است که من امیدوارم دومین نشست دموکراسی، آخرینش هم باشد.

منبع: هم‌میهن